第四章 財政法律制度
【本章考情分析】
本章在本書中的重要性最低。考點較少，分值一般不會超過10分。主要涉及單選題、多選題和判斷題。主要考點為：國家預算的構成、預算管理職權劃分和預算組織程序，政府采購的執行模式、當事人及方式。國庫單一賬戶體系、財政收入收繳與財政支出支付方式與程序。
第一節 預算法律制度
一、預算法律制度的構成
我國預算法律制度由《預算法》、《預算法實施條例》以及有關國家預算管理的其他法規制度構成。
（一）《預算法》
《預算法》是我國第一部財政基本法律，是我國國家預算管理工作的根本性法律以及制定其他預算法規的基本依據。
（二）《預算法實施條例》
《預算法實施條例》是行政法規，由國務院制定。
二、國家預算
（一）國家預算的概念
國家預算是指經法定程序批準的國家年度內財政收支計劃，是實現財政職能的基本手段，反映國家的施政方針和社會經濟政策，規定政府活動的范圍和方向。
（二）國家預算的作用
國家預算的作用主要包括三個方面：
1．財力保證作用。國家預算既是保障國家機器運轉的物質條件，又是政府實施各項社會經濟政策的有效保證。
2．調節制約作用。國家預算作為國家的基本財政計劃，是國家財政實行宏觀控制的主要依據和主要手段。國家預算的收支規模可調節社會總供給和總需求的平衡，預算支出的結構可調節國民經濟結構，因而國家預算的編制和執行情況對國民經濟和社會發展都有直接的制約作用。
3．反映監督作用。國家預算是國民經濟的綜合反映，預算收入反映國民經濟發展規模和經濟效益水平，預算支出反映各項建設事業發展的基本情況。因此通過國家預算的編制和執行便于監督和掌握國民經濟的運行狀況、發展趨勢以及出現的問題，從而采取對策措施，促進國民經濟穩定協調地發展。
（三）國家預算的級次劃分
我國國家預算級次結構是根據國家政權結構、行政區域劃分和財政管理體制要求而確定的。我國的國家預算實行一級政府一級預算，共分為五級預算，具體包括：
1．中央預算；
2．省級（省、自治區、直轄市）預算；
3．地市級（設區的市、自治州）預算；
4．縣市級（縣、自治縣、不設區的市、市轄區）預算；
5．鄉鎮級（鄉、民族鄉、鎮）預算
【注意】對于不具備設立預算條件的鄉、民族鄉、鎮，經省、自治區、直轄市政府確定，可以暫不設立預算。
（四）國家預算的構成
我國的國家預算，根據國家政權結構和行政區劃的不同，可以分為中央預算、地方預算、各級總預算和部門預算、單位預算。
表4-1 國家預算的構成
| 分類標準 |
分類 |
構成 |
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根據政府層次不同分 |
中央預算 |
（1）由中央各部門（含直屬單位）的預算構成。 |
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地方預算 |
（1）由本級政府預算和匯總的下一季總預算構成。 |
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根據預算對象不同分 |
總預算 |
地方各級總預算由本級政府預算和所屬下級政府的總預算組成。 |
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部門、單位預算 |
各部門預算由本部門所屬各單位預算組成。單位預算是指列入部門預算的國家機關、社會團體和其他單位的收支預算。 |
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三、預算管理的職權
根據統一領導、分級管理、權責結合的原則，《預算法》明確地規定了各級人民代表大會及其常務委員會、各級政府、各級財政部門和各部門、各單位的預算職權。
表4-2 預算管理的職權
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各級人民代表大會的職權 |
全國人民代表大會的職權 |
（l）審查權：審查中央和地方預算草案及中央和地方預算執行情況的報告； |
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縣級以上地方各級人民代表大會的職權 |
（l）審查權：審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告； |
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鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會的職權 |
（l）審查和批準權：審查和批準本級預算和本級預算執行情況的報告； |
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各級財政部門的職權 |
國務院財政部門的職權 |
（1）具體編制中央預算、決算草案； |
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地方各級政府財政部門的職權 |
（1）具體編制本級預算、決算草案； |
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各部門、各單位的職權 |
各部門的職權 |
（1）編制本部門預算、決算草案； |
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各單位的職權 |
（1）編制本單位預算、決算草案； |
【重點提示】注意掌握各級人大、各級財政部門和各部門、各單位在預算管理中職權的區別。此處容易考多選題或者單選題。
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四、預算收入與預算支出
預算由預算收入和預算支出組成。
（一）預算收入
預算收入是指在預算年度內，按照國家有關法規，通過一定的形式和程序，有計劃地籌措到的歸國家支配的資金，是實現國家職能的財力保證。我國預算收入主要形式包括：稅收收入、社會保障繳款、依照規定應當上繳的國有資產收益、專項收入、債務收入、其他收入。
1．稅收收入
稅收收入是指國家按照預定標準，向經濟組織和居民無償地征收實物或貨幣所取得的一種財政收入。是國家預算資金的重要來源。在我國的稅收收入結構中，流轉稅和所得稅居于主體地位。
2．社會保障繳款
社會社會保障繳款是預算的一項專項收入，專門為政府建立的社會保障體系供給資金。我國目前采用收費的形式籌集該類款項。社會保障繳款主要包括：個人社會保障繳款、單位社會保障繳款和其他社會保障繳款，其中個人繳款和單位繳款中又包含養老保險繳款、醫療保險繳款、失業保險繳款、生育保險及工傷保險繳款等。
3．國有資產收益
國有資產收益是指各部門和各單位占有、使用和依法處分境內外國有資產的收益，按照國家有關規定應當上繳預算的部分。主要包括：(1)資本性收入。(2)產權出售收入。
4．專項收入
專項收入是指根據特定需要由國務院批準或經國務院授權由財政部批準，設置、征集和納入預算管理、有專項用途的收入。主要包括：征收排污費收入、征收城市水資源費收入、教育費附加收入等等。
5．債務收入
債務收入是政府以信用方式在國內外籌集的預算收入，主要用于彌補預算收支的缺口和籌集公共投資資金。它包括國內債務收入和國外債務收入，前者包括短期債券、中長期債券和其他債券，后者包括國外政府借款、國際組織借款、國外債券、其他國外借款等。
6．其他收入
(二)預算支出
預算支出是國家為實現其職能，通過法定的預算程序對預算收入進行再分配的活動。預算支出按用途可分為：經濟建設支出；教育、科學、文化、衛生、體育等事業發展支出；國家管理費用支出；國防支出；各項補貼支出；對外援助支出；其他支出等。
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五、預算組織程序
（一）預算的編制
1．預算年度
我國國家預算年度采取的是公歷年制。《預算法》規定：預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。各預算活動的主體都必須按照法律規定的時間要求及時地編制預算。
2．預算草案的編制依據
（1）法律、法規；
（2）國民經濟和社會發展計劃以及有關的財政經濟政策；
（3）本級政府的預算管理職權和財政管理體制確定的預算收支范圍；
（4）上一年度預算執行情況和本年度預算收支變化因素；
（5）上級政府對編制本年度預算草案的指示和要求。
3．預算草案的編制內容
表4-4 預算草案的編制內容
| 中央預算的編制內容 |
地方各級政府預算的編制內容 |
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（1）本級預算收入和支出； |
（1）本級預算收入和支出； |
（二）預算的審批
1.預算的審批機構
在我國，國務院和各級政府有預算提案權，預算的批準權力屬于全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。
2．預算的審批權限
我國《預算法》規定：全國人民代表大會審查中央和地方預算草案，批準中央預算；縣級以上地方各級人民代表大會審查本級預算草案，批準本級預算。
3．預算的審批程序
具體來說，各級人民代表大會審批預算的過程分為兩個階段：
一是初審階段；初審是指在召開人民代表大會之前，由各級人民代表大會財經委員會和有關的專門委員會對預算草案內容進行初步審查。
二是審查和批準階段。審查和批準階段是指預算草案獲人民代表大會的審查批準。
最后是預算的批復。按《預算法》的要求，財政部應當自全國人民代表大會批準中央預算之日起30日內，批復中央各部門預算，中央各部門應當自財政部批復本部門預算之日起15日內，批復所屬各單位預算；縣級以上地方各級政府財政部門應當自本級人民代表大會批準本級政府預算之日起30日內，批復本級各部門預算，地方各部門應當自本級財政部門批復本部門預算之日起l5日內，批復所屬各單位預算。
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(三)預算的執行
國家預算經法定程序批準之后即進入執行階段，預算執行是把國家預算收支計劃由可能性變為現實的必需階段，是整個預算管理工作的中心環節。
1．預算執行的組織機構
我國預算執行的機構有各級政府、各級政府財政部門、預算收入征管部門、國家金庫、各有關部門和各有關單位。具體如下：
(1)國務院和地方各級人民政府
國務院作為國家最高行政機關，負責組織中央和全國預算的執行；地方各級政府負責組織本級政府預算和本行政區域內總預算的執行，并負責對本級各部門和所屬下級政府預算執行進行檢查和監督。
(2)財政部和地方各級財政部門
在預算執行中，具體負責組織執行的職能機構是財政部和地方各級財政部門。財政部在國務院領導下，具體負責組織國家預算的執行工作。地方各級財政部門在同級政府領導下，統一負責組織預算收入和預算支出的執行。
(3)各級預算收入征收機構
主要包括稅務部門、海關和財政機關。稅務部門主要負責征收并管理各項工商稅收、企業所得稅和國家交辦的其他收入任務的執行；海關主要負責關稅的征收管理，并代理稅務機關征收進出口貨物的增值稅、消費稅和其他有關稅收；財政機關主要征收不由稅務部門監繳的國有企業上繳利潤以及其他收入。
(4)預算支出的執行機構
分別由財政部門、各主管撥款和貸款的銀行及主管財務部門負責。國家指定或委托辦理撥款和貸款的銀行有：①中國建設銀行和國家開發銀行；②中國農業銀行和中國農業發展銀行。
(5)政府預算資金的出納機構
預算資金的收納、保管和撥付，即出納業務，由國家金庫(簡稱國庫)負責辦理。中國人民銀行代理國庫業務，并代理中央級事業單位經費的限額撥款。
(6)國民經濟各部門
預算收入主要來自國民經濟各部門，預算支出都要通過各部門、各單位分配和使用。各部門、各單位在預算執行中要：①正確執行部門單位預算，根據國家政策規定積極培養財源、組織收入，按規定向國家繳納應繳預算收入；②按支出預算和財政、財務制度的規定，辦理各項支出；③對單位的各項經濟業務進行會計核算，編制會計報表；④定期向主管部門和同級財政部門報告部門單位預算的執行情況，并接受預算管理部門的監督。
2．國家預算收入的執行
(1)預算收入執行的基本要求
國家預算收人執行工作由財政部門統一負責組織，其基本要求是：①組織預算收入與促進生產發展相結合；②組織預算收人與堅持政策相結合；③組織預算收入與遵守法律法規相結合；④抓好國家預算收入執行的日常管理，保證預算收入的真實性。
(2)預算收入的繳庫方式和繳款程序
按照現行國庫制度的規定，國家預算收入繳庫共有三種方式：①就地繳庫，指不論企業的隸屬關系，企業向政府繳納的各種款項一律在企業所在地，由開戶銀行以轉賬的方式向國庫繳款；②集中繳庫，指基層繳款單位和企業應繳的預算收入先通過銀行匯繳到主管部門，再由主管部門匯總并定期集中繳入主管部門所在地金庫或國庫經收處；③自收匯繳，指由繳款單位或繳款人直接向基層征收機關(稅務機關、海關)繳納款項，再由征收機關將所收款項
匯總繳入國庫或國庫經收處。
(3)預算收入庫款的劃分和報解
預算收入庫款的劃分是指國家對于每天收納入庫的預算收入，根據預算管理體制的規定劃分和計算中央預算收入額和地方各級預算收入額。
預算收入庫款的報解是指在劃分收入的基礎上，按規定程序和方法將各級預算收入的庫款分別報解各級國庫，相應增加各級財政金庫存款，以保證各級預算及時取得預算收入。
(4)預算收入的退庫
國庫收納預算收入的退付，必須在國家規定的退庫項目范圍內，按照規定的審批程序辦理。屬于下列范圍，可以辦理收入退庫：①由于對工作疏忽，發生技術性差錯需要退庫的；②改變企業隸屬關系辦理財務結算需要退庫的；③企業按計劃上繳稅利，超過應繳數額需要退庫的；④財政部明文規定或專項批準的其他退庫項目。
預算收入的退庫，由各級國庫辦理，國庫經收處只辦理庫款收納，不辦理預算收入的退付。預算收入庫款的退庫，應按預算收入的級次辦理。中央預算收入退庫，從中央級庫款中退付；地方各級預算固定收入的退庫，從地方各級庫款中退付；地方預算分成收入的退庫，按規定的分成比例，分別從上級和本級庫款中退付。
各級預算收入的退庫，原則上通過轉賬辦理，不支付現金。除個別特殊情況，必須退付現金時，財政、征收機關應從嚴審查核實，在收入退還書上加蓋“退付現金”的明顯戳記。
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3．國家預算支出的執行
(1)預算支出執行的基本要求
國家預算支出執行工作在國家統一領導下由財政部門負責組織指導和監督，各個支出預算機關具體負責執行。執行的基本要求有：①堅持按支出預算執行；②加強預算支出管理；③講求資金使用效益。
(2)國家預算的撥款原則
預算撥款應堅持下列原則：①按預算計劃撥款；②按事業進度撥款；③按核定的資金用途撥款；④堅持按預算級次撥款。
(3)國家預算的撥款程序和方法
國家預算支出的撥款由主管部門提出申請，財政部門審查后簽發撥款憑證，由國庫審查撥款憑證無誤后在同級財政存款額度內支付，一般只辦轉賬，不支付現金。
國家預算的撥款方法有劃撥資金和限額撥款兩種。劃撥資金指主管單位根據國家核定的支出預算和季度分月用款計劃填寫經費撥款申請書，財政部門審核同意后簽發撥款憑證，通過國庫辦理庫款撥付手續，直接把預算資金轉入主管部門在銀行開立的“經費存款戶”，再由主管部門開出銀行結算憑證，通過開戶銀行將其“經費存款戶”中的預算資金轉撥到所屬單位的“經費存款戶”中，由用款單位按照預算規定的用途使用。
限額撥款指財政部門根據主管部門的申請，在核定的年度內分期下達一個預算額度，用款單位在限定的額度內根據事業進度隨時從開戶銀行支取或轉撥經費限額，并定期由財政機關統計國庫結算限額支出的一種撥款管理辦法。
（四）預算的調整
1.預算調整的基本概念
預算調整是指經過批準的各級預算，在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算總額發生變化，總支出超過總收入或使原舉借債務的數額增加，而發生的預算收支指標的增減變化。
2．預算調整的法律規定
(1)各級政府對于必須進行的預算調整，應當編制預算調整方案，該調整方案必須經各級人民代表大會常務委員會的審查和批準；未經批準，不得調整預算。
(2)未經批準，各級政府不得作出任何使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的決定。對違反上述規定作出的決定，本級人民代表大會、本級人民代表大會常務委員會或者上級政府應當責令其改變或者撤銷。
(3)地方各級政府預算的調整方案經批準后，由本級政府報上一級政府備案。
(4)各單位、各部門的預算支出，不同科目間需要調整使用的，必須按財政部的規定報經批準。
3．預算調整的程序
各級政府對于必須進行的預算調整，應當編制預算調整方案。中央預算的調整方案必須提請全國人民代表大會常務委員會審查和批準；縣級以上各級政府預算的調整方案必須提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準；鄉、民族鄉、鎮政府預算的調整方案必須提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。
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六、決算
(一)國家決算的概念
國家決算是指經法定程序批準的年度政府預算執行結果的會計報告，是各級政府預算執行的總結。
(二)國家決算的意義
具體表現在以下幾方面：
1．國家決算是國家政治經濟活動在財政上的集中反映。
2．國家決算反映國家預算執行的結果。
3．國家決算為經濟決策提供依據。
4．國家決算便于公告預決算信息，促進民主理財。
(三)國家決算的組成
國家決算由決算報表和文字說明兩部分組成，包括中央級決算和地方總決算。
中央級決算由中央主管部門的行政事業單位決算、企業財務決算、基本建設財務決算、國庫年報和稅收年報等匯總而成。地方總決算由省(市、自治區)總決算匯總而成，省(市、自治區)總決算由本級政府決算及所屬設區的市、自治州的總決算匯總而成。設區的市、自治州的總決算由本級政府決算及所屬縣、自治縣、不設區的市、市轄區的總決算匯總而成，縣、自治縣、不設區的市、市轄區的總決算由本級政府決算及其所屬鄉、民族鄉、鎮總決算匯總而成。
各級政府的本級決算由同級主管部門匯總的直屬單位的單位決算、企業財務決算、基建財務決算等匯總而成。
(四)國家決算的編制
1．編制要求
(1)準確性(2)完整性(3)及時性
2．編制程序和方法
(1)編制程序
我國決算的編制程序是從執行預算的基層單位開始的，在搞好年終清理和結算的基礎上，根據決算編報辦法的規定和決算表格的內容，自下而上編制、審核和匯總，最后由財政部將中央決算和地方財政總決算匯編成政府決算。
(2)編制方法
①單位決算的編制方法。預算年度終了后，各基層預算單位都必須在搞好年終清理、結清會計賬目的基礎上，及時、正確、完整地編制單位決算。基層單位決算編成后，連同單位決算說明書，報送上級單位。上級單位連同本單位決算匯總報送主管部門，匯編成部門的匯總決算。然后由主管部門報送同級財政部門，作為財政部門匯編財政總決算的依據。
②總決算的編制方法
總決算是各級總預算的執行結果，由各級財政部門在收到同級主管部門報送的匯總部門決算后，連同總決算會計賬簿的有關數字進行審核后匯總編制。各級財政部門同時要編制總決算說明書。
(五)國家決算的審查和批準
1．決算審查的內容
對決算的審查主要從以下三個方面進行：
（1）政策性審查
政策性審查主要是從貫徹執行黨和國家的各項方針、政策、財政制度、財經紀律等方面進行審查分析。具體內容包括：收入審查、支出審查、結余審查、資產負債審查。
（2）技術性審查
技術性審查主要是對決算報表的數字關系方面進行審查。主要包括以下幾個方面：數字關系審查、決算完整性和及時性審查。
（3）預算管理審查
主要審查是否正確執行了預算管理體制規定的財政上下級之間的留解比例以及各級財政收支平衡情況。
2．決算草案的批準
財政部編制中央決算草案，報國務院審定后，由國務院提請全國人民代表大會常務委員會審查和批準；縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，報本級政府審定后，由本級政府提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準；鄉、民族鄉、鎮政府編制本級決算草案，提請本級人民代表大會審查和批準。
國務院和縣級以上地方各級政府對下一級政府報送備案的決算，認為有同法律、行政法規相抵觸或者有其他不妥當之處，需要撤銷批準該項決算決議的，應當提請本級人大常委會審議決定，經審議決定撤銷的，該下級人大常委會應當責成本級政府依法重新編制決算草案并提請本級人大常委會審查和批準。
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七、預決算的監督
（一）預決算監督的含義
預決算監督是指監督主體對各級政府和預算單位的預算編制、預算執行、預算調整乃至決算等活動的合法性和有效性實施的監察和督導，它屬于財政監督的重要組成部分。
《預算法》規定：“地方各級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告，批準本級預算和本級預算執行情況的報告；各級人大常委會監督本級總預算的執行，審查和批準本級決算。”
(二)預決算監督的原則
1．依法監督
2．以事實為依據
3．監督與服務相結合
4．專業監督與群眾監督相結合
5．一般監督與重點監督相結合
6．道德教育與法紀制裁相結合
(三)預決算監督方法
預決算監督的方法一般分為事前監督、日常監督和事后監督。
1．事前監督
具體表現為：在年度財政總預算、企業財務收支計劃、基本建設財務收支計劃以及行政事業單位預算的編制之前，對這些計劃的編制、審核、批準過程進行的監督。
2．日常監督
日常監督是指在財政總預算、單位預算以及各項財政收支計劃執行過程中的監督。
3．事后監督
事后監督是指在預算、財務事項發生后，通過定期執行情況的檢查進行的監督。
(四)預決算監督體系
根據監督主體的不同，可以將其分為兩類：國家監督和社會監督。
1．國家監督
國家監督包括國家權力機關、司法機關和行政機關的監督，即立法監督、司法監督和行政監督。
2．社會監督
社會監督即非國家機關的監督則指各政黨、各社會組織和公民以多種形式、多種手段和多種途徑廣泛地、積極地、主動地參與公共預決算實施的一種監督。
